政策法规

酒政，是国家对酒的生产、流通、销售和使用而制定实施的制度政策的总和。

一、酒的特殊性

在众多的生活用品中，酒是一种非常特殊的用品。这是因为：

1．中国酿酒的原料主要是粮食，它是关系到国计民生的重要物质。由于酿酒一般获利甚丰，在历史上常常发生酿酒大户大量采购粮食用于酿酒，与民争食，当酿酒原料与口粮发生冲突时，国家必须实施强有力的行政手段加以干预。

2．酿酒及用酒是一项非常普遍的社会活动。首先，酒的生产非常普及，酿酒作坊可以大规模生产，家庭可以自产自用。由于生产方法相对简便，生产周期比较短，只要粮食富裕，随时都可以进行酿酒。酒的直接生产企业与社会上许多行业有千丝万缕的联系；酒的消费面也非常广，如酿酒业与饮食业的结合，在社会生活中所占的比重很大。国家对酒业的管理是一个非常复杂的系统工程。

3．国家对酒实行榷酒以来，一般来说，酒是一种高附加值的商品。酿酒业往往获利甚厚，在古代，在社会上能够开办酒坊酿酒的人户往往是富商巨贾，酿酒业的开办，给他们带来了滚滚财源，但财富过分集中在这些人手中，对国家来说并不是有利的。酒政的频繁变动，实际上是酒利的争夺，即是不同利益集团对酒利的争夺的结果。即使在当代，不同行业，不同管理层，不同的流通环节对酒利的分配也是有一定的矛盾的。

4．酒是一种特殊的食品。它不是生活必需品，但却具有一些特殊的功能，如同古人所说的“酒以成礼，酒以治病，酒以成欢”，在这些特定的场合下，酒是不可缺少的。但是，酒又被人们看作为是一种奢侈品，没有它，也不会影响人们的正常生活；而且，酒能使人上瘾，饮多使人致醉，惹事生非，伤身败体，人们又将其作为引起祸乱的根源。如何根据实际情况进行酒业管理，使酒的生产、流通、消费走上正确的轨道，使酒的正面效应得到发挥，负面效应得到抑制也是一门深厚的学问。

数千年来，基于上述考虑，历代统治者对于酒这个影响面极广的产品，从放任不管到紧抓不放，实行了各种管理政策。这些措施有利有弊，执行的程度有松有紧，历史上人们对其有褒有贬，虽然这些都成了历史，但对于后人总有借鉴的作用。

二、古代酒政的内容

远古时代，由于粮食生产并不稳定，酒的生产和消费一般来说是一种自发的行为，主要受粮食产量的影响。同时要明确的是，在奴隶社会，有资格酿酒和饮酒的都是有身份、有地位的上层人物。酒在一定的历史时期内并不是商品，而只是一般的物品。人们还未认识到酒的经济价值。这种情况一直延续到汉朝前期。

从夏禹绝旨酒开始及周公发布《酒诰》以来，随着时代的进步，酒的管理制度和措施的内容越来越丰富，形式越来越多样化。酒政的具体实施形式和程度随各朝而有所不同，但基本上是在禁酒、榷酒和税酒之间变来变去。此外还有一些特殊的形式。实行不同的酒政，往往涉及酒利在不同社会集团之间的分配问题，有时，经济斗争和政治斗争交织在一起。另外，由于政权更迭，酒政的连续性时有中断，尤其是酒政作为整个经济政策的一部分，其实施的内容和方式往往与国家整个经济政策有很大的关系。

1．禁酒

禁酒，即由政府下令禁止酒的生产、流通和消费。禁酒的目的主要是：

(1)减少粮食的消耗，备战备荒。这是历代历朝禁酒的主要目的。

(2)防止沉湎于酒，伤德败性，引来杀身之祸，禁止百官酒后狂言，议论朝政。这点主要针对统治者本身而言。禁群饮，在古代主要是为了防止民众聚众闹事。

由于酒特有的引诱力，一些贵族们沉湎于酒，成为了严重的社会问题，最高统治者从维护本身的利益出发，不得不采取禁酒措施。

在中国历史上，夏禹可能是最早提出禁酒的帝王。相传：“帝女令仪狄作酒而美，进之禹，禹饮而甘之，遂疏仪狄而绝旨酒。曰，后世必有以酒亡其国者。”（《战国策·魏策二》）在此，“绝旨酒”可以理解为自己不饮酒，但作为最高统治者，“绝旨酒”的目的大概不仅仅局限于此，而是表明自己要以身作则，不被美酒所诱惑，同时大概也包含有禁止民众过度饮酒的想法。

事实证明夏禹的预见是正确的。夏商的两代末君都是因为酒而引来杀身之祸而导致亡国的。从史料记载及出土的大量酒器来看，夏商二代统治者饮酒的风气十分盛行。夏桀“作瑶台，罢民力，殚民财，为酒池糟纵靡靡之乐，一鼓而牛饮者三千人”。夏桀最后被商汤放逐。商代贵族的饮酒风气并未收敛，反而越演越烈。出土的酒器不仅数量多，种类繁，而且其制作巧夺天功，堪称世界之最。这充分说明统治者是如何地沉缅于酒。据说商纣饮酒七天七夜不歇，酒糟堆成小山丘，酒池里可运舟。据研究，商代的贵族们因长期用含有锡的青铜器饮酒，造成慢性中毒，致使战斗力下降。商代的灭亡，酗酒成风被普遍认为是其重要的原因。西周统治者在推翻商代的统治之后，发布了我国最早的禁酒令《酒诰》。其中说到，不要经常饮酒，只有祭祀时才能饮酒。对于那些聚众饮酒的人，抓起来杀掉。在这种情况下，西周初中期，酗酒的风气有所收敛。这点可从出土的器物中，酒器所占的比重减少得到证明。《酒诰》中禁酒之教基本上可归结为：无彝酒，执群饮，戒缅酒，并认为酒是大乱丧德，亡国的根源。这构成了中国禁酒的主导思想之一，成为后世人们引经据典的典范。

西汉前期实行“禁群饮”的制度，相国萧何制定的律令规定：“三人以上无故群饮酒，罚金四两。”（《史记·文帝本纪》文颖注）这大概是西汉初，新王朝刚刚建立，统治者为杜绝反对势力聚众闹事，故有此规定。禁群饮，这实际上是根据《酒诰》而制定的。

禁酒时，由朝廷发布禁酒令。禁酒也分为数种，一种是绝对禁酒，即官私皆禁，整个社会都不允许酒的生产和流通；另一种是局部地区禁酒，在有些朝代如元代较为普遍，主要原因是不同地区，粮食丰歉程度不一。还有一种是禁酒曲而不禁酒，这是一种特殊的方式，即酒曲是官府专卖品，不允许私人制造，属于禁止之列。没有酒曲，酿酒自然就无法进行。还有一种禁酒是在国家实行专卖时，禁止私人酿酒、运酒和卖酒。

在历史上禁酒极为普遍，除了以上的政治原因外，更多的还是因为粮食问题引起的。每当碰上天灾人祸，粮食紧张之时，朝廷就会发布禁酒令。而当粮食丰收，禁酒令就会解除。禁酒时，会有严格的惩罚措施。如发现私酒，轻则罚没酒曲或酿酒工具，重则处以极刑。

2．榷酒

榷酒，现在称为酒的专卖，即国家垄断酒的生产和销售，不允许私人从事与酒有关的行业。由于实行国家的垄断生产和销售，酒价或者利润可以定得较高，一方面可获取高额收入，另一方面，也可以用此来调节酒的生产和销售，其内涵是极为丰富的。在历史上，专卖的形式很多，主要有以下几种：

(1)完全专卖

这种榷酒形式，是由官府负责全部过程，诸如造曲，酿酒，酒的运输，销售。由于独此一家，别无分店，酒价可以定得很高，故往往可以获得丰厚的利润，收入全归官府。

(2)间接专卖

间接专卖的形式很多，官府只承担酒业的某一环节，其余环节则由民间负责。如官府只垄断酒曲的生产，实行酒曲的专卖，从中获取高额利润。

这种形式在南宋时实行过，叫“隔槽法”，官府只提供场所、酿具、酒曲，酒户自备酿酒原料，向官府交纳一定的费用，酿酒数量不限，销售自负。

(3)商专卖

官府不生产，不收购，不运销，由特许的商人或酒户在交纳一定的款项并接受管理的条件下自酿自销或经理购销事宜，非特许的商人则不允许从事酒业的经营。

西汉前中期酿酒业是很发达的，但并没有实行酒的专卖，西汉武帝时期第一次实行酒的专卖，酒业政策的变化，是汉武帝一系列加强中央集权财经政策的一部分。汉武帝在位的五十多年中，针对当时商人把持盐业、铁业，投机倒把，大发横财，但却“不佐国家之急”的不义之举，首先下令把盐业、铁业收归国家专营，这些措施为增加国家的财政收入起到了积极的作用。这也为实行榷酒准备了重要的前提条件。既然盐和铁可以实行国家专卖，酒这种商品，到了一定的程度，提到专卖的议事日程也是迟早的事了。因为酒确实是一种可以为国家敛聚巨大财富的特殊商品。

促使实行榷酒政策的直接原因可能还是国家财政的日益捉襟见肘。汉武帝末期，国家连年边关战争，耗资巨大，财政入不敷出。酒几乎象盐、铁一样普遍，生产方法相对比较简单，生产周期短，投资少，原材料丰富，产区分布广，酒的销路极广，社会需求量极大，赢利丰厚，其敛财聚宝的经济价值终于第一次被体现出来。据史料记载，天汉三年（前98年）春二月，“初榷酒酤”（《汉书·武帝本纪》。榷酒的首创，在中国酒政史上甚至在中国财政史上都是具有重大意义的大事。这是因为①榷酒为国家扩大了财政收入的来源，为当时频繁的边关战争、浩繁的宫廷开支和镇压农民起义提供了财政来源。且这比直接向人民征税要高明，更合情理。因为酒是极为普及的物品，但又不是生活必需品。实行专卖，提高销售价格，表面上看，饮酒的人未受到损害。但酒的价格中实际上包含了饮酒人向国家交纳的费用。这对于不饮酒的人来说，则间接地减轻了负担，尽管这也是一般人所体察不到的。②从经济上加强了中央集权，使一部分商人、富豪的利益转移到国家手中。因为当时有资格开设大型酒坊和酒店的人都是大商人和大地主，财富过多地集中在他们手中，对国家并没有什么好处。实行榷酒，在经济上剥夺了这些人的特权，这对于调剂贫富差距，无疑是有一定的进步意义的。③实行榷酒，由国家宏观上加强对酿酒的管理，国家可以根据当时粮食的丰歉来决定酿酒与否或酿酒的规模，由于在榷酒期间不允许私人酿酒、卖酒，故比较容易控制酒的生产和销售，从而达到节约粮食的目的。

酒的专卖，在唐代后期，宋代，元代及清朝后期都是主要的酒政形式。

3．税酒

税酒是对酒征收的专税，这与一般的市税的概念有所不同。由于将酒看做是奢侈品，酒税与其他税相比，一般是比较重的。在汉代以前，对酒不实行专税，而只有普通的市税。在清代后期和民国时对卖酒的还有特许卖酒的牌照税等杂税。

从周公发布《酒诰》到汉武帝的初榷酒之前，统治者并未把管理酒业看做是敛聚财富的重要手段。

商鞅辅政时的秦国，实行了“重本抑末”的基本国策。酒作为消费品，自然在限制之中。　《商君书·垦令篇》中规定：“贵酒肉之价，重其租，令十倍其朴。”（意思是加重酒税，让税额比成本高十倍）。《秦律·田律》规定：“百姓居田舍者，毋敢酤酒，田啬，部佐禁御之，有不从今者有罪。”秦国的酒政，有两点，即：禁止百姓酿酒，对酒实行高价重税。其目的是用经济的手段和严历的法律抑制酒的生产和消费，鼓励百姓多种粮食；另一方面，通过重税高价，国家也可以获得巨额的收入。

4．唐代特许下的税酒制的提出

禁酒的结果无疑会使酿酒业受到很大的摧残，酒的买卖少了，连酒的市税也收不到。代宗广德元年，安史之乱终于结束。唐政府为了应付军费开支和养活皇室及官僚，巧立名目，征收苛捐杂税。据《新唐书·杨炎传》的记载，当时搜括民财已到了“废者不削，重者不去，新旧仍积，不知其涯”的地步。为确保国家的财政收入，再次恢复了180多年的税酒政策。代宗二年，“定天下酤户纳税”（《溏书·食货志》）。《杜佑通典》也记载：二年十二月敕天下州各量定酤酒户，随月纳税，除此之外，不问官私，一切禁断。

唐朝的税酒，即对酿酒户和卖酒户进行登记，并对其生产经营规模划分等级，给予这些人从事酒业的特权。未经特许的无资格从事酒业。大历六年的作法是：酒税一般由地方征收，地方向朝廷进奉，如所谓的“充布绢进奉”，是说地方上可用酒税钱抵充进奉的布绢之数。

5．其他形式的酒政

(1)隔酿法

这是南宋时采取的一种变通措施，方法大致是：官府设立集中的酿酒场所，置办酿酒器具，民众自带粮食前来酿酒，官府根据酿酒数量的多少收取一定的费用，作为特殊的酒税。此法实行过一段时间，得到推广。

(2)酒税均摊法：“酒随两税青苗敛之”

元和六年（811年），粮食大熟，有的地方斗米只值二钱，粮食多，必然酿酒风行，酒价必然下跌。如果再不改变原来斗酒纳税百五十元的政策，酒户就将破产。统治者在此时及时调整了其酒政，是年，“罢京师酤肆，以榷酒钱随两税青苗敛之”（《新唐书·食货志》。《旧志》记载：“榷酒钱除出正酒户外，一切随两税青苗据贯均收。”这说明当时罢去的是官办的酒店，正酒户（官方核定的酒户，如按额纳税的酒户，他们可以免徭役等）仍然要纳酒税。青苗钱是一种地税附加税，土地越多，纳的青苗钱自然就越多。这样一来，一般的人只要交纳少量的青苗钱，就可以自行酿酒自用，不必作为私酒而被禁止了。这是向全体人民平均分摊的榷酒钱。在推行榷酒随两税青苗敛之的地区，则不再开设官办酒店。这种政策与唐前期的酒类自由经营的政策相仿，但榷酒钱已经转化成地税附加税。这样既可平息民众对官办酒坊或官方认可的酒店的怨恨，政府又有一定的财政收入。

6．对违反官府酒业政策的处罚

处罚制度是为了保证官府的酒业政策得到顺利实施的必要手段，在国家实行专卖政策、税酒政策或禁酒政策时，都对私酿酒实行一定程度的处罚。轻者没收酿酒器具、酿酒收入，或罚款处理，重者处以极刑。